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    【網絡文選】中國包容性財政體制與兩個積極性的發揮
    2021年07月19日 16:37 來源:《中國社會科學》2021年第3期 作者:呂煒 王偉同 字號
    2021年07月19日 16:37
    來源:《中國社會科學》2021年第3期 作者:呂煒 王偉同

    內容摘要:包容性財政體制是中央和地方行為邏輯與市場化改革相統一的動態體系。在此體系下,中央是改革發展的設計者和調適者,地方是實踐者、拓荒者和試驗者。

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      包容性財政體制是中央和地方行為邏輯與市場化改革相統一的動態體系。在此體系下,中央是改革發展的設計者和調適者,地方是實踐者、拓荒者和試驗者。包容性財政體制分析框架,兼顧了地方活力與中央駕馭能力,是中國能夠兼顧經濟快速增長和市場化改革雙重目標的重要制度邏輯。黨的十九屆四中全會把“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,意味著中央和地方兩個積極性本質上是一個有機的整體,地方積極性的調動離不開中央積極性的發揮。

      改革開放以來,中國經濟增長奇跡顯然是合理發揮了中央和地方兩個積極性的結果,40多年的發展歷程總體上呈現出中央和地方關系激勵相容的動態演進過程。由此引出的一個重要的理論思考是:中國在市場化過程中,究竟是什么樣的制度設計和體制安排有效支撐了中央和地方兩個積極性的持續有效發揮,進而形成了兼顧中央統籌駕馭與地方活力激發的中國發展模式。學術界比較主流的認知是:地方政府發展經濟的積極性被有效激發出來,實現“為增長而競爭”;地方政府行為動機則歸因于財政分權的經濟激勵和政治晉升的政治激勵。在中央集中統一領導的體制下,地方政府的積極性并非天然存在,而是源自一系列中央層面的制度安排和機制設計。

      中國市場化改革在一定意義上是政府向市場放權、中央政府向地方政府放權的過程,地方政府在其中確實發揮了至關重要且顯而易見的作用。財政分權、政治晉升、地方競爭等關于中國發展的重要理論,從地方政府的視角討論地方競爭為什么會帶來一個好的制度,無疑具有其內在合理性。但地方政府的單視角考察更多看到的是地方經濟行為及其經濟結果,無法全面審視中央和地方關系中激勵相容的動態過程,由此得出的認識顯然只是反映了整個分析框架和實踐過程中一個局部的事實。與此同時,中央政府在改革發展中的重要作用不應被忽視,其對地方政府的經濟激勵和基于中央目標而設計的政治激勵,不僅是激勵地方競爭的體制根源,也始終服從和服務于國家總體改革和發展目標。

      客觀上,發揮中央和地方兩個積極性并取得經濟績效,除了財政分權的經濟激勵和政治晉升的政治激勵所帶來的地方開展競爭的行為動機外,仍需要兩個重要的制度條件。一是中央政府賦予地方政府什么樣的手段和權力來實現其發展的積極性,并且這種方式能夠在改革過程的不同階段得到一致性的解釋,特別是關于1994年分稅制前后的重大體制性變化的解釋。二是在轉軌體制下的動態過程中,中央政府在長期的改革過程中如何通過賦權與糾偏的制度設計,確保地方政府的競爭不偏離總體改革目標并帶來一個好的制度的漸進實現。忽視上述兩個制度條件,就會忽視中央政府在改革發展中的作用,從而難以系統審視中央和地方關系,也難以全面闡釋兼顧改革與增長的中國發展模式的內在規律。

      基于中央和地方雙重視角觀察中央和地方財政關系中的動態過程,恰恰是研究中國實踐過程能夠取得預期績效必不可少的立足點和分析框架。如果缺乏一個整體的、一以貫之的框架來解釋改革的過程與階段,就難以從實踐中提煉出中國改革成功的制度優勢究竟是什么。

      財政作為國家治理的基礎和重要支柱,中央和地方財政關系在中央和地方兩個積極性的發揮上具有決定性作用,是理解中央和地方激勵相容過程與中國經濟發展奇跡的關鍵。

      中央和地方財政體制是如何實現中央和地方激勵相容、調動中央和地方兩個積極性并推動經濟發展的,地方政府的非規范性收入及其演變進程可能是一條很好的觀察線索。一種經驗的觀察是,改革開放以來中國的中央和地方財政體制框架看上去似乎并不完美。從預算制度的角度來說,非規范性收入是游離于預算之外的預算外收入和制度外收入。從功能性上來說,非規范性收入則內生于改革發展過程中,客觀上為地方政府更好實現增長目標起到一定積極作用。其不規范性主要來自其收入方式和渠道而不是支出用途。非規范性收入在改革的不同時期經歷了企業留利、行政收費、土地出讓、地方債等多種形式。

      我們將這種包含了中央和地方財政互動行為的財政體制歸納為包容性財政體制。在包容性財政體制下,中央政府會對地方政府非規范性收入給予有條件容忍,地方政府會追逐以非規范性收入為代表的自主可控財力,這種中央和地方行為邏輯可能是中國財政分權體制的真正內核。中央財政容忍和地方財政自主構成了包容性財政體制下的中央和地方基本行為邏輯。中央政府會審慎把握非規范性收入擴張所帶來的負面風險和影響,逐步對其進行規范或取締,保障地方行為激勵相容于中央改革目標。相較于預算內收入的正式制度調整而言,非規范性收入具有較強的制度彈性,有助于更加靈活地調適地方事權與支出責任之間的矛盾,為中央和地方在財政體制設計上提供正式制度之外的彈性空間,也為改革進程提供試錯和容錯的制度緩沖。

      包含中央和地方雙重視角的包容性財政體制是具有中國特色的中央和地方財政關系和財政激勵體制,是理解中央和地方兩個積極性存在的重要制度基礎,有效兼顧了中央駕馭能力和地方活力,是揭示中央和地方行為邏輯的重要線索,有助于為中國經濟改革發展總結可自洽、可驗證的理論框架。中國真正且持續穩定的財政分權來自預算制度之外,而非預算制度內的分權。這種自主財力在改革開放以來始終存在于地方政府財政體制之中,只是具體表現形式隨著發展階段的變遷而有所不同。這種非規范性收入長期在中國寬口徑財政收入中占有很高比重,并主要由地方政府所掌控,其構成了中國真實的財政分權形態并由此對地方政府產生激勵。如果非規范性收入獲取方式能夠與經濟增長的目標相容,這種制度外的分權就會產生地方政府追求自主財力與經濟增長的激勵相容,從而實現中央和地方兩個積極性的發揮。

      中國財政分權體制演進的背后存在兩個基本穩定的事實。一是事權和支出責任的下沉,帶來持續性的地方財政壓力及其行為決策;二是地方政府始終保持了非規范性收入的獲取渠道,無論是包干制時期的企業留利還是分稅制后的土地財政以及地方發債。非規范性收入獲取方式會隨著體制階段的變化而變化,但本質上地方政府始終穩定地掌握著正式預算制度外的自主財政權利。從這種角度看,財政分權合約的“有效承諾”,更多隱藏或默認于正式財政制度之外的非正式制度安排之中,這是理解中國式財政分權與經濟增長關系的重要視角。

      中央政府始終是中央和地方互動過程中的重要一方,而財政分權和政治晉升理論忽視了中央政府的作用或者將其視作外生變量,使其難以系統地詮釋財政體制變動過程中的中央和地方互動行為邏輯及其經濟績效。已有文獻利用地方債發還方式的調整,證明了中央政府會根據地方政府行為選擇及政策效果,而相應改變分權的方式進而保障分權的效果。這意味著中央政府除了根據需要而調整預算內的中央和地方分權程度,也始終在對地方政府非規范性收入獲取行為進行容忍和糾偏。

      很難想象中央政府在調整中央和地方財政關系過程中,沒有考慮到地方政府的非規范性財政行為。更為合理的解釋是,中央政府更多將其視作了中央和地方財政關系調整的重要變量。事實上,中央政府也正是通過對地方非規范性收入的容忍,才緩解了地方政府在預算制度內的事權、支出責任與財力之間的矛盾,使之成為正式預算制度之外中央和地方政府互動關系中的重要制度變量。只有將中央政府的行為邏輯置于中央和地方財政關系框架之中,才能更清晰地觀察改革長期過程中中央和地方財政分權的演化過程,并揭示中國式分權能夠持續帶來經濟增長的內在機制。

      學術界更為普遍的共識是,地方政府對具有更大自主權的非規范性收入的追逐與其實現增長的方式有著緊密且穩定的關系,無論是包干制時期以“經營企業”為特征的地方保護主義經濟增長模式,還是分稅制后以“經營土地”為特征的土地發展主義經濟增長模式,非規范性收入都產生于地方政府追求預算外收入的過程之中。這些研究將我們引向一個非常獨特的中國現象,那就是地方預算外收入的存在和經濟增長的關系。

      在包容性財政體制下,地方政府以非規范性收入作為促進經濟發展的手段,又通過這種經濟的增長獲取更多非規范性收入,從而形成了偏向于地方自主財力最大化的經濟增長模式。只要這種非規范性收入的獲取方式能夠與經濟增長的目標相容就可能會被中央政府所默許。當這種自主財力的增長,更多通過對既有財力的擠占、增加稅費負擔或者累積系統性風險來實現時,其與中央政府的經濟增長目標就會出現沖突,進而會被中央政府糾偏或取締。這可能是中國改革過程中中央和地方財政關系中的真實故事。

      包容性財政體制以非規范性收入為載體,以中央財政容忍和地方財力自主為行為邏輯,構建了有利于實現中央和地方激勵相容的彈性制度空間,形成了兼顧中央統籌駕馭和地方活力激發的中央和地方財政制度安排。在中國經濟轉軌過程中,中央和地方財政關系不斷動態調整需要一定程度的靈活性和彈性空間。中央為充分調動地方發展積極性,有條件地容忍了地方不規范財政行為,或提供了一種不規范的過渡性制度安排。正是這種靈活性體現出“容忍”“包容”的體制特征,從而形成具有包容性特征的財政體制。包容性財政體制下中央和地方財政間的賦權與糾偏,為這種動態體制調整提供了正式財政制度之外的試錯和容錯空間,較好地保障了中央和地方兩個積極性的發揮。

      中央和地方激勵相容,要求中央改革和發展意圖能夠得到地方的貫徹和落實,同時地方政府也有意愿和能力在中央設定的目標下展開競爭。從地方政府層面看,作為利益行為主體其在經濟與政治雙重激勵下,有動機增強其內生于經濟增長模式的自主財力獲取能力,這也是財政分權理論的題中應有之義。通過獲取自主財力其擁有了更好的經濟權利發展經濟,同時這種經濟增長過程也會強化其內生于增長過程的自主財力獲取能力,從而形成了對地方政府獲取自主財力和發展經濟的雙向激勵。地方政府憑借對所掌控資源的開發和利用權利,獲得了預算制度以外的超額自主財政收益,支撐了地方政府發展經濟內在激勵的實現。中央政府在制度外對地方政府非規范性財政活動的容忍,恰恰賦予了地方政府開展競爭的制度空間。

      包容性財政體制下中央政府通過對非規范性財政行為容忍邊界的掌控,兼顧了地方活力與中央駕馭能力,保障了快速增長和市場化改革的同步推進。中央在非規范領域進行制度微調以掌控體制運行創造了制度空間和制度條件,這也是中國式分權體制具有試錯和容錯性的重要原因。伴隨著中央對這些新增權利的規范與約束,不斷擴大規范制度范圍內的財政邊界,使得地方政府行為方式也逐步符合市場化要求。這種約束和規范本身就是中國市場化改革的重要內容和實施方式,無論是取消企業留利、分稅制改革、取締或限制非稅收入,以及針對土地財政的管理行為均是中央政府對地方政府行為的規范,也構成了中國市場化改革的重要內容。

      包容性財政體制框架是一個市場化改革進程中,既一以貫之又動態調整的制度體系。非規范性收入會根據特定市場化階段而呈現不同形態,這其中蘊含了中央對地方賦權與糾偏的互動過程。在不同市場化發展階段,地方政府手中掌握權利的可變現程度和變現方式存在顯著差異。在市場化改革初期,由于市場的范圍較小導致政府權利變現的方式更加趨于行政化,非規范性收入更多采用企業留利以及行政收費的方式獲取。當市場邊界逐步拓展,政府權利可變現的空間也隨之擴大。隨著城市化和資本市場的發展,土地出讓、土地抵押變現方式逐漸成為其獲取自主財力的主要方式,使地方政府得以通過土地和金融市場撬動更大的自主財力。但這種非規范性收入獲取方式的改變并沒有逾越包容性財政體制的基本規律,只是市場約束條件變化下的不同表現形式。

      在包容性財政體制下,地方政府有動力積極選擇最有效的自主財力增長方式,并根據外部條件與政策變化尋求適應合理制度空間下的新手段。這種非規范性收入形式的轉換內生于中國市場化進程之中,在一定程度上決定了中國不同時期的經濟發展模式與動力機制。

     

      (作者單位:東北財經大學經濟與社會發展研究院。原題《中國的包容性財政體制——基于非規范性收入的考察》?!吨袊鐣茖W》2021年第3期。中國社會科學網 張征/摘)

    作者簡介

    姓名:呂煒 王偉同 工作單位:

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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