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    新發展格局的理論邏輯、戰略內涵與政策體系 ——基于經濟現代化的視角
    2021年10月08日 08:57 來源:《經濟研究》2021年第4期 作者:黃群慧 字號
    2021年10月08日 08:57
    來源:《經濟研究》2021年第4期 作者:黃群慧

    內容摘要:

    關鍵詞:

    作者簡介:

      【內容提要】本文從經濟現代化或者說是工業化視角出發,對構建新發展格局的理論邏輯、戰略內涵和政策體系進行了深入研究。與已有研究強調新發展格局“雙循環”的屬性不同,本研究更加強調新發展格局的本質特征是中國現代化進程發展到新發展階段后的高水平的自強自立。一是提出了“階段—模式—動力”的三維理論解釋,認為構建新發展格局是與現代化新階段相適應的經濟現代化路徑,是中國基于自身資源稟賦和發展路徑而探索的、以自立自強為本質特征的、突破“依附性”、具有“替代性”的一種經濟現代化模式,是一種充分利用大國經濟優勢、圍繞著自主創新驅動經濟循環暢通無阻的經濟現代化戰略;二是提出了構建新發展格局的戰略內涵是推進高質量工業化戰略,實現從成本驅動、出口導向、高速度工業化向創新驅動、內需導向、高質量工業化轉變,協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的實現;三是提出構建新發展格局的“雙協同”政策體系——供給側結構性改革與需求側管理的有效協同的宏觀調控政策體系、競爭政策與產業政策有效協同的技術創新政策體系,認為構建新發展格局要在堅持供給側結構性改革為主線、國內經濟大循環為主體、市場在資源配置中起決定性作用的原則下,加快形成一種供給與需求動態平衡、改革與管理有效協同、國內循環與國際循環相互促進、競爭政策與產業政策有效配合的政策體系和運行機制。

      【關鍵詞】新發展格局 經濟現代化 工業化 供給側改革 需求側管理 產業政策 競爭政策

      【作者簡介】黃群慧,中國社會科學院經濟研究所所長、中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員。

     

    引言

      黨的十九屆五中全會指出,在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,中國的社會主義現代化進程進入到一個新發展階段。在新發展階段這個中國發展新歷史方位,需要以新發展理念為指導構建新發展格局,從而實現第二百年奮斗目標——全面建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。構建新發展格局明確了新發展階段的中國經濟現代化的路徑選擇,圍繞構建新發展格局,中國經濟理論、經濟戰略和政策體系都面臨著創新發展的一系列重大任務。

      2020年4月10日在中央財經委第七次會議上,習近平總書記首次提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。自此以后,在多次會議和其他公開場合上,習近平總書記都提及加快構建新發展格局的要求。同時,學術界也圍繞著新發展格局進行了大量的討論。2020年10月29日黨的十九屆五中全會將構建新發展格局作為《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)的“綱”提出(劉鶴,2020),2021年3月11日十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》),以《建議》為基礎對構建新發展格局進行了規劃部署。從上述過程看到,不到一年的時間內關于新發展格局的理論研究和實踐探索都在不斷深入。但是,新發展格局作為一個“國之大者”的未來新發展階段的“國之大計”,還亟待進一步從理論和實踐各個層面進行深入研究。

      新發展格局提出以后,國內學術界的相關研究跟進是十分及時的,圍繞新發展格局的基本內涵、現實背景、理論基礎、重大意義、政策建議以及“雙循環”、“經濟循環”、“內循環”等方面相關方面問題進行了深入的研究。短短的幾個月的時間已經出現了數千篇相關文獻,這極大地促進了關于對新發展格局的認識。但總體而言,由于研究的路徑依賴和思維慣性,再加之時間相對較短,這些文獻研究深度和學理分析還有待加強,戰略內涵和政策體系研究水平還有待提升。尤其是對新發展格局的理解以及研究總體重心還有些偏頗,一個關鍵的問題是多數文獻將“雙循環”對等于“新發展格局”,把國內大循環主導、雙循環相互促進的新發展格局簡化為“雙循環”,或者是“雙循環新發展格局”。以2021年3月20日為查詢時間,以“新發展格局”為關鍵詞在知網查詢文獻篇數,有240篇查詢結果;而以“雙循環”為關鍵詞,在知網查詢到的文獻數量高達2858篇,而再以“國內大循環”為關鍵詞,在知網查詢文獻篇數只有65篇。雖然在實際研究中很多文獻也強調了打通內循環的關鍵堵點、擴大國內市場需求的觀點,而且圍繞擴大內需也有大量的研究文獻。但是,實際上用“雙循環”或者“雙循環新發展格局”這種簡稱是不能夠準確概括“新發展格局”的準確內涵的,其最大問題在于直觀上看重視了“雙循環相互促進”但忽略了“國內大循環為主體”這個關鍵內涵。如果僅僅是因為“雙循環”更有傳播沖擊力,就用“雙循環”替代“新發展格局”,這是舍本逐末的。與國內這種有些偏頗的研究解讀相反的是,國際上一些智庫研究人員產生了另外一個方向對“新發展格局”的錯誤理解,認為在“新發展格局”框架下中國的努力是推進自身與國際“脫鉤”計劃的一部分,將“新發展格局”與“脫鉤”關聯在一起(Blanchette & Polk,2020),這種錯誤在于只認識到新發展格局強調“高水平自立自強”、“國內大循環為主體”的內涵,但忽略掉了“雙循環相互促進”的重要內涵。這一切表明,新發展格局作為著眼于中國長遠發展和長治久安的重大戰略部署,其深刻內涵和對世界經濟的重要和深遠的影響,還需要學術理論界進一步深入研究。

      2021年1月11日習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上指出:進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,是由我國經濟社會發展的理論邏輯、歷史邏輯、現實邏輯決定的;加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,是《建議》提出的一項關系我國發展全局的重大戰略任務,需要從全局高度準確把握和積極推進;構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻,構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強、更加強調自主創新(習近平,2021)。這意味著,對新發展格局的理解和未來有關新發展格局的研究至少要重視三方面,一是要樹立系統觀,把新發展階段、新發展理念和新發展格局三者作為一個整體來理解新發展格局內涵;二是要重視邏輯性,深入研究新發展格局的理論、現實和歷史邏輯;三是要把握主要矛盾,要圍繞實現高水平的自立自強和自主創新這個構建新發展格局的本質特征、暢通經濟循環這個構建新發展格局的關鍵問題,來探索構建新發展格局的實施戰略和政策體系。

      基于上面對新發展格局的認識和已有文獻的問題,本文試圖從三方面做出對新發展格局研究的邊際貢獻。一是從經濟現代化理論視角提出構建新發展格局的理論邏輯。與已有研究不同的是,本研究是從經濟現代化,也可以認為是工業化理論角度梳理構建新發展格局的理論邏輯的,提出了“階段—模式—動力”的三維理論解釋;二是給出構建新發展格局的戰略內涵,將構建新發展格局戰略與推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“新四化”戰略有機結合起來,提出了構建新發展格局的關鍵在于推進高質量工業化戰略;三是系統梳理構建新發展格局的政策體系和重要的政策方向,提出構建新發展格局的“雙協同”政策體系——供給側結構性改革與需求側管理的有效協同的宏觀調控政策體系、競爭政策與產業政策有效協同的技術創新政策體系。

    構建新發展格局的“階段—模式—動力”三維理論邏輯

      自構建新發展格局提出以后,眾多理論工作者都在尋求新發展格局的理論基礎,出現了一批這方面的研究文獻。這主要有兩方面的視角,一是馬克思主義政治經濟學的視角,如生產力與生產關系理論、社會資本再生產理論、世界市場理論、空間生產理論、社會主義市場經濟理論等(任君和黃明理,2021),尤其是可以追溯到馬克思關于產業資本循環、兩大部類資本再生產循環、社會再生產循環(生產、消費、流通和分配的國民經濟循環)三個層次經濟循環理論(王國剛,2020)。另外一個視角則是從宏觀經濟學的視角,如經濟增長理論、國際貿易理論、全球價值鏈理論等,尤其是比較優勢理論被認為是“雙循環”的最為基礎的理論邏輯(楊英杰,2021)。實際上,無論是馬克思主義視角文獻,還是宏觀經濟學視角文獻,都將聚焦于“經濟循環”和“雙循環”這些關鍵詞尋求相應理論基礎,雖然在一定程度上可以為新發展格局的關鍵在于暢通經濟循環找到相應的理論依據,但是并不全面,還無法進一步說明新發展格局要求實現高水平自立自強的本質特征。

      實際上,構建新發展格局是一項事關全局的重大的經濟現代化戰略任務,尋求新發展格局的理論邏輯最應該從現代化理論中去挖掘,這樣不僅直接,而且更為全面系統,也更符合構建新發展格局的作為經濟現代化路徑的本意。現代化理論是關于現代化現象特征和規律的、經過一定邏輯性表述的理性認識?;谝延械默F代化理論,可以引申出構造現代化理論的要素,這包括現代化界定或者定義,現代化模式、現代化過程或者階段,現代化動力和現代化結果這些要素通過一定的結構化就構成了現代化理論(何傳啟,2010),也就是說,一般意義的整體現代化理論可以從這五個方面要素來刻畫現代化現象,但不同理論由于有自己的特殊概念或者重要的關系命題,可能對現代化的界定、模式、動力、過程和結果就會有不同的描述或者側重某方面的論述,從而形成不同現代化理論,發展成為具有眾多流派的龐雜的知識體系。關于現代化的界定和定義,雖然不同現代化理論也會有理解差異,但一個比較普遍的解釋是:現代化是人類社會從傳統社會向現代社會轉變的歷史過程,具體可以包括發達國家經歷工業革命以來的深刻變化過程以及發展中國家追趕世界先進水平成為發達國家的過程。在經典的現代化理論看來,經濟現代化的核心過程就是工業化,甚至可以把經濟現代化就等同于工業化,這意味著現代化的實質就是由工業化驅動的現代社會變遷的過程。以此對現代化理解為基礎,大量的經濟現代化問題的研究更趨向于關于經濟現代化或者工業化的過程和階段、經濟現代化或者工業化的動力和模式,而所謂經濟現代化理論或者工業化理論也更多地是對經濟現代化階段、動力、模式等方面的理性認識。這里將這些理論認識概括為“三論”。

      一是現代化階段論?,F代化是一個可以劃分為不同階段的過程。關于經濟現代化階段劃分的理論很多,現代化理論中對現代化階段著名的劃分為羅斯托(Rostow,1960)關于傳統社會、為起飛創造前提、起飛、向成熟推進、大眾化高消費、追求生活質量的現代化“六階段”,以及錢納里等(1989)等關于經濟現代化的前工業化、工業化前期、工業化中期、工業化后期以及后工業化的工業化“五階段”。在工業化階段劃分中還有早在20世紀30年代由W.霍夫曼提出的、基于霍夫曼比例(消費資料工業凈產值與資本工業凈產值之比)劃分的四個階段。另外,世界銀行單純按照人均國民收入把各經濟體劃分為低收入、中低收入、中高收入、高收入四種類型,這實際上可以認為是一個經濟體經濟現代化進程的四個階段。而且從中等收入進入高收入階段,往往十分困難,被認為現代化進程中存在“中等收入陷阱”。

      二是現代化模式論?,F代化是一個具有多種路徑也就是多種模式的過程,也是一個具有路徑依賴的過程。由于不同國家的資源稟賦和社會歷史文化前提差異,雖然成為發達國家的現代化目標趨同,但發展的路徑和模式可以有多種,尤其是后發國家的現代化模式與先進國家不同,后發國家可以有“后發優勢”而實現所謂“趕超”。以驅動因素為例,經濟現代化分為市場驅動為主、政府驅動為主、政府與市場共同驅動的三種模式,英國、美國和法國的大體歸為市場驅動為主型,德國、日本大體可歸為政府與市場共同驅動型,前蘇聯和計劃經濟體制下新中國大體可以歸為政府驅動為主型。改革開放以后,中國推進了市場化改革,中國經濟現代化從單純政府驅動為主型轉向政府和市場共同驅動型。在后發國家的經濟現代化研究中,格申克龍的“大突進理論”非常有代表性,提出了不同國家經濟落后程度決定著不同的工業化模式,經濟越落后,其工業化起步的“大突進”程度越高(史東輝,1999)。

      三是現代化動力論。根據馬克思主義經濟基礎決定上層建筑的著名論斷,社會變遷的動力是經濟增長和結構變革,對應到現代化過程中,現代化過程的驅動力就是經濟現代化。而經濟學理論認為,工業化是工業驅動的一個國家或地區人均收入的提高和產業結構從農業主導向工業主導的演進過程,其實質是國民經濟中一系列重要的生產要素組合方式連續發生由低級到高級的突破性變化(張培剛,1984)、進而推動經濟增長的過程。也就是說經濟現代化就是一個經濟體從傳統步入現代的經濟持續增長的過程,而工業化、經濟增長實際上構成了發展經濟學乃至整個經濟學的核心議題,從這個意義上看,眾多經濟理論都可以理解為經濟現代化理論和現代化動力理論。圍繞經濟增長動力,雖然有眾多流派,但無論是馬克思主義政治經濟學,還是新古典增長理論(外生增長理論)、新增長理論(內生增長理論)、演化經濟理論等,都從不同視角論述技術進步對經濟增長的意義及內在機理,構成了龐雜的理論體系。馬克思認為,技術作為一種滲透性的生產要素,通過提高勞動者的能力、促進資本積累以及改進勞動資料特別是生產工具,把巨大的自然力和自然科學并入生產過程,使生產過程科學化,進而對提高生產力、促進經濟發展具有巨大的促進作用。實際上,“創新”一詞最早是由美國經濟學家熊彼特于1912年出版的《經濟發展理論》一書中提出,熊彼特的創新理論所提到的創新是“建立一種新的生產函數”或者是“生產要素的新的組合”。經過多年的發展,現在把創新作為經濟增長和現代化的動力,已經成為經濟學界的共識。

      基于現代化理論的“三論”,我們可以結合新發展格局的內涵提出以下三方面關于新發展格局的“階段—模式—動力”的三維理論邏輯認識(黃群慧,2021),如圖1所示。

      

      一是基于現代化階段論,構建新發展格局是中國社會主義現代化進程進入到新發展階段的必然要求,是與現代化新階段相適應的經濟現代化路徑。

      “十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年,我國將進入新發展階段。從現代化階段論理論看,新發展階段既是社會主義事業的新階段,也是中國的現代化進程的一個新發展階段,這個新發展階段是全面建設現代化國家新征程。如果基于羅斯托現代化“六階段”劃分,這個新階段意味著中國社會實現了起飛、完成了向成熟推進,開始從大眾高消費轉向對生活質量追求的現代化階段。大多數文獻認為,中國已經處于大眾高消費階段,新發展階段意味著中國已經開始轉向對生活質量追求的階段。實際上,從經濟增長角度看,我們可以把起飛前準備、起飛和向成熟推進這三個階段界定為經濟高速增長階段,而大眾高消費和對生活質量追求這兩個階段可認為是高質量發展階段,新發展階段意味著中國已經實現了從高速增長轉向高質量發展,步入到高質量發展階段。如果基于錢納里等傳統工業化“五階段”的劃分,從人均國內生產總值、三次產業產值、城市化率、制造業占比、第一產業就業占比等指標綜合評價,中國已經步入到工業化后期,雖然還沒有完全實現工業化,但在一定意義上可以認為基本實現傳統意義上的工業化(黃群慧,2020),新發展階段意味著中國開始從工業化后期向后工業化階段過渡,這個新發展階段是新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化“同步發展”的高質量工業化階段。這實質意味著新發展階段是最終實現現代化的“沖刺”階段。

      在新發展階段這個實現現代化的“沖刺”階段,中國經濟需要跨越現代化進程中的三個關鍵節點,一是在2025年前后跨越“中等收入陷阱”成為高收入國家,二是在2035年基本實現現代化、成為一個中等發達國家,三是在2050年建成富強民主文明和諧美麗的現代化強國。雖然基于我們對潛在增長率預測(中國社會科學經濟研究所《中國經濟報告(2020)》總報告組,2020),中國能在這兩三個時間點實現這三個目標(黃群慧和劉學良,2021),但是這顯然不是一個自然而然就可以跨過的階段,這個新發展階段需要圍繞經濟高質量發展尋求相應的新發展路徑和現代化戰略。而加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,則是與這個新發展階段相適應、以新發展理念為指導新的經濟現代化戰略。在這個新發展階段,中國經過了“富起來”階段已積累了比較雄厚的物質基礎,綜合國力已居世界前列,形成了超大規模的大國經濟基礎,無論是從生產供給角度看,還是從14億人口巨大的市場潛力看,都具備了國內經濟大循環的基本條件。不僅如此,中國改革開放以來低成本出口導向的工業化戰略對中國實現經濟趕超發揮了巨大作用,但在新發展階段這種戰略的核心技術受限、內需亟待開拓等弊端日益明顯,已經不適應新發展階段的需要。再綜合考慮經濟全球化面臨的挑戰和發展趨勢,加快構建在更高開放水平上實現國內經濟大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,就成為新發展階段的經濟現代化路徑必然選擇。

      二是基于現代化模式論,構建新發展格局是中國基于自身資源稟賦和發展路徑而探索的、以自立自強為本質特征的、突破關鍵核心技術“依附性”、具有“替代性”的一種經濟現代化模式。

      中國作為一個現代化的后發國家,要實現趕超成為一個現代化國家,必須根據自身社會、經濟、自然和歷史文化條件,充分利用自身的“后發優勢”,探索適合自己國情的經濟現代化模式。如果借用俄籍美國經濟學家格申克龍的“大突破”理論,中國特色的經濟現代化模式一定具有“替代性”,也就是中國現代化模式與先進國家的所謂標準或者原發的現代化模式存在不同之處,這些不同之處就是對先進國家經濟現代化模式相應內容的“替代”。

      所謂后發國家的現代化模式具有“后發優勢”,一方面表現在可以廣泛學習先進國家的現代化經驗、汲取其教訓,從而基于自身發展進行創新、在現代化模式上實現廣泛的“替代”;另一方面表現在引進、消化、學習、吸收先進國家的技術,從而減少技術創新和技術進步的成本和時間,從而有別于先進國家的現代化模式和路徑。當然,這兩方面“后發優勢”被有效地利用、探索出具有“替代性”現代化模式、實現經濟趕超的前提是,后發國家政府有對自身國情、國家經濟落后狀況有正確的認識以及有強烈的意愿推進國家經濟現代化進程。應該說,迄今為止的中國經濟現代化進程表明,中國成功利用了后發優勢,使市場在資源配置中起決定性作用,更好地發揮政府作用,在中國共產黨領導下走出了一條具有中國特色的社會主義經濟現代化道路,中國的現代化進程進入到追求生活質量的經濟高質量發展新階段。

      但是,后發國家在推進經濟現代化進程中也有其“后發劣勢”,雖然利用了先進國家的經驗和技術,但也會產生對先進國家的在技術、貿易和資本等方面的“依附關系”。在基于全球價值鏈分工的今天,其全球生產分工地位往往也被鎖定在價值鏈中低端。在先進國家確定的世界經濟規則和支配的國際經濟秩序中,后發國家往往處于不平等的地位。當后發國家現代化進程發展的一定程度,國際競爭力日益增強、經濟規模迅速擴大和國際經濟地位得到顯著提升以后,后發國家與先進國家之間會發生全面貿易摩擦,從而制約后發國家的經濟現代化進程。在發展經濟學中激進學派用“依附性”來描述世界經濟體系中發展中國家的這種“依附關系”。雖然,激進學派的理論受到很多批評,且在當今全球化背景下并不一定正確,但是全球現代化史表明,“依附性”問題在大多數發展中國家是一定程度存在的。如果后發國家現代化進程發展到一定階段,不能夠有效地通過自主技術創新有效突破這種關鍵核心技術“依附關系”,其現代化經常有可能停滯或者被完全中斷。實際上,眾多發展中國家無法成為高收入國家,從而在所謂“中等收入陷阱”中無法自拔,在一定程度上也正是這種“依附關系”不能突破的一種體現,或者說必然結果。

      對于中國現代化進程而言,中國經濟發展也面臨著創新瓶頸,科技創新能力薄弱已經成為中國經濟高質量發展的“阿喀琉斯之踵”。雖然中國科技創新能力不斷提升,已經成為研發人員投入第一大國、經費投入第二大國,但是以“工業四基”為代表的產業基礎能力高級化和產業鏈現代化水平亟待提升,存在在大量的“卡脖子”技術,技術體系中相當多的關鍵核心技術依賴于國外。這種關鍵核心技術“依存性”不能有效突破,直接制約我國新發展階段的經濟高質量發展和我國現代化進程推進。2018年中美貿易摩擦、2020年新冠疫情沖擊以及經濟全球化強勢逆流背景下,更加凸顯了這種關鍵核心技術“依附性”突破的必要性和急迫性。習近平總書記指出:新發展格局的本質特征是高水平的自立自強,必須更強調自主創新,這意味著構建新發展格局是一種立足于暢通國內經濟大循環為主、尋求突破關鍵核心技術“依附性”的經濟現代化模式,在一定程度上是對低成本出口導向型工業化發展模式的揚棄。當然,構建新發展格局,絕不能否定開放和全球化,而要實行高水平對外開放,重視以國際循環提升國內大循環效率和水平,塑造我國參與國際合作和競爭新優勢,改善我國生產要素質量和配置水平,推動我國創新能力提升和產業轉型升級。也就是說,構建新發展格局,是要在經濟全球化下實現關鍵核心技術“依附性”突破、具有中國特色的經濟現代化模式。

      三是基于現代化動力論,構建新發展格局是一種充分利用大國經濟優勢、圍繞著自主創新驅動經濟循環暢通無阻的經濟現代化戰略。

      生產力決定生產關系,經濟基礎決定上層建筑,經濟現代化是國家整體現代化的驅動和基礎。雖然不能夠直接把經濟發展完全對等為經濟現代化過程,但如何促進經濟增長和經濟結構優化,推動從傳統經濟結構向現代經濟結構轉變,無疑是經濟現代化戰略的核心。構建新發展格局作為我國新發展階段的實現經濟現代化路徑,也是新發展階段的經濟現代化戰略。

      新發展格局的一個關鍵詞是“經濟循環”。經濟活動本質是一個基于經濟分工和價值增值的信息、資金和商品(含服務)在居民、企業和政府等不同的主體之間流動循環的過程。從經濟思想史看,用循環流動描述經濟活動最早可以追溯到法國經濟學家魁奈1758年出版的《經濟表》中。馬克思在其《資本論》中提出社會再生產理論,將社會再生產過程其描述為由生產、分配、交換和消費等環節構成的經濟循環,還給出了產業資本循環從貨幣轉換為商品、從購買商品到生產出新商品、從新商品再轉換為貨幣的三個過程和公式。列昂惕夫在此基礎上提出要以循環流動理論——“可再生產性”論取代“稀缺”論,以此作為經濟學理論的基石(喬治·吉利貝爾,2016)。因此,從經濟循環角度來刻畫新發展格局,一方面抓住了經濟運行的本質特征,另一方面也進一步豐富和發展了當代馬克思主義政治經濟學。

      構建新發展格局的關鍵則在于經濟循環的暢通無阻,從而連續不斷地實現社會再生產過程,保證經濟持續增長和經濟結構不斷優化。而要實現經濟循環暢通無阻,必須進一步推進高水平的科技創新,通過創新驅動經濟循環暢通無阻,這也就是中國在新發展階段經濟現代化戰略的核心要求。當前阻礙中國經濟循環暢通的因素,既有供給側結構性因素,也有需求側內需潛力得不到有效釋放問題,還有百年未有之大變局下國際環境不確定不穩定明顯加大的影響,這要求從戰略和政策上要實現:通過深化供給側結構性改革來提高供給體系對國內需求的適配性與加強需求側管理來擴大對供給的有效需求相結合;國內國際雙循環互相促進要求實現增經濟長動力在更高水平對外開放基礎上的內外平衡,既要對內深化改革、激勵技術創新、實現經濟的創新驅動發展,又要全面提高對外開放水平、形成全面開放新格局、實現經濟的開放發展,最終實現國內國際雙循環互相促進;在經濟效率與經濟安全之間的統籌平衡,實現更有效率、更為安全的產業體系和區域布局。

      構建新發展格局的動力是以國內大循環為主的創新驅動,也就是基于國內大市場的高水平的自立自強和自主創新。從現代化戰略角度看,其理論邏輯基礎在于大國工業化的特性。庫茨涅茲(1985)在其《各國的經濟增長》按人口將所有樣本國分為22個大國和35個小國,實證分析結果是在同樣的人均國內生產總值水平下,大國工業尤其是制造業占比份額比較大;錢納里等(1989b)在《發展的格局:1950—1970》揭示了了大國和小國在發展格局上的差異:雖然大國和小國在發展格局上可以歸結出許多不同之處,但大國經濟發展的最一般特征是由于人口眾多、市場容量巨大,可以體現出更多地內向化的傾向。如果說庫茨涅茲的研究支持了改革開放以來中國快速工業化進程造就了世界第一制造大國的事實,那么錢納里等的研究則為構建國內大循環為主的新發展格局戰略提供了理論依據。改革開放之初中國雖然具有龐大的人口,但由于人均收入很低,還不能說具備了龐大的市場容量,那時候中國積極參與國際大循環,市場和資源“兩頭在外”,采用出口導向工業化戰略具有其合理性?,F在,中國人均收入已經超過了1萬美元,具有4億多中等收入群體,這無疑已經是一個十分龐大市場,再加之制造業增加值已經連續十年總量第一,在這樣供需條件下構建以國內大循環為主、以高水平的自強自立的科技創新為驅動的新發展格局就十分合乎邏輯。當然,國內大循環為主并不意味著忽視國際循環,而是要求國際循環還要以國內大循環為依托,二者相互促進。

    構建新發展格局的高質量工業化戰略內涵

      一個國家的經濟現代化過程是工業化與城鎮化互動的經濟發展過程。工業化為城鎮化提供了經濟基礎和成長動力,而城鎮化為工業化提供了要素集聚和廣闊的需求市場。隨著以制造業創新發展為核心動力的工業化推動國民經濟中一系列重要的生產要素組合方式連續發生由低級到高級的突破性變化、進而推動人均收入提高和經濟結構轉變,人口、資本等生產要素逐步從農村向城鎮集聚,城鎮規模逐步擴張,城鎮化進程也在不斷加快,而這個不斷加快的城鎮化進程也進一步促進了經濟結構轉變和人均收入增加的工業化進程?;谶@樣的規律認識,構建新發展格局作為新發展階段的經濟現代化戰略,其戰略內涵就是在新發展階段如何推進工業化和城鎮化互動發展的過程,也就是新發展階段如何實施工業化和城鎮化戰略。為此,基于一個通用的戰略管理分析框架(SWOT),我們需要分析明確在新發展階段的外部環境變化(機遇與威脅)與內部條件變化(優勢與劣勢),從而明確新發展階段下工業化和城鎮化的具體戰略內涵要求,也就是構建新發展格局的戰略內涵。

     ?。ㄒ唬┬掳l展階段下中國經濟現代化面臨的外部環境變化

      總體而言,我國仍處于重要的戰略機遇期,但機遇和挑戰的內涵發生了重大變化,從外部環境看,新發展階段是世界百年未有之大變局的深度變革期,新一輪科技與產業革命的加速拓展期。具體而言,這些變化至少包括以下三個重要方面。

      一是世界經濟環境呈現出全球化強勢逆流變局。國際金融危機以來尤其新冠疫情沖擊,保護主義、單邊主義、霸權主義來勢兇猛,全球化遭遇強勢逆流,全球宏觀經濟治理進入未知領域,二戰以來形成的全球宏觀經濟治理框架面臨著巨大的挑戰,全球政府高負債不斷刷新歷史記錄。在這種背景下,全球生產分工的內化趨勢明顯,全球價值鏈呈現出區域性和本土化的特征,國際環境的不定確定性、中美貿易摩擦、疫情等外部沖擊正在重塑全球產業鏈,一方面在縱向分工上趨于縮短,另一方面在橫向分工上趨于區域化集聚,各國更多開始強調自主可控,傾向于選擇轉向“內循環經濟模式”,全球產業鏈面臨重構的巨大風險。在這種背景下,中國經濟現代化進程面臨著巨大的挑戰,低成本出口導向工業化戰略的不可持續性已經日益凸顯。

      二是科技和產業創新呈現出加速“革命”新局。20世紀下半葉以來,以信息化和工業化融合為基本特征的新一輪科技革命和產業變革一直在孕育發展,國際金融危機后“革命”進程開始加快,新冠疫情沖擊下應用場景不斷拓展和深化,更是呈現出從商務辦公、社區治理、生活消費、生產服務到智能制造的全方位的“革命”新局,催生了大量的新產業、新業態和新商業模式。從技術經濟范式角度分析,這一輪科技革命和產業變革已顯現出以下特征:以數字技術智能技術的突破性應用為主導驅動社會生產力變革;以信息(數據)為核心投入要素提高社會經濟運行效率;以產業智能化、融合化、綠色化為趨勢正在重構現代產業體系。中國的經濟現代化進程面臨著由于科技革命和產業創新可能帶來的“彎道超車”重大機遇,也會面臨著如果無法將自己的工業化進程與信息化革命很好地融合而造成現代化進程相對“倒退”的嚴重威脅。

      三是國際經濟力量正在呈現深刻調整格局。經濟全球化讓勞動力、資本、技術三要素在全球范圍內的流動出現不對稱性,加劇了國與國之間發展的不平衡,各國在全球化進程中的收益呈現出結構性差異。從主要戰略力量之間的對比看,冷戰結束后的失衡態勢發生明顯改變。2018年,中國的GDP已經達到美國的2/3,應對國際金融危機,尤其是新冠疫情沖擊過程中顯示出的中國之治、西方之亂更是加強了人們對“東升西降”態勢的認可,美國獨自掌控地區和國際局勢的意愿、決心和能力明顯下降。從世界范圍內來看,多極化趨勢不斷深入,國際混亂失序因素明顯增多,不確定性和風險持續高企,大國之間的合作明顯下降、競爭明顯上升,全球經濟競爭正在面臨著百年未有的深刻調整格局。對于中國經濟現代化進程看,一方面中華民族偉大復興的戰略全局在有序地、堅定向著建成富強民主文明和諧美麗的社會主義強國方向演進,另一方面世界百年未有之大變局下中國作為新興大國和平崛起因受到守成大國的打壓而面臨日益嚴峻的競爭壓力。

     ?。ǘ┬掳l展階段下中國經濟現代化進程的內部條件變化

      從我國自身發展來看,我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標后,又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程,向第二個百年奮斗目標進軍,“十四五”時期作為全面建設社會主義現代化國家新征程的開局起步期至關重要。我國在2020年全面建成小康社會,經濟社會發展的各方面都將達到新的水平。一方面,中國已經發展成為一個超大規模經濟體,綜合國力已居世界前列。2020年我國GDP總量已經達到101.6萬億元人民幣,是世界第二大經濟體、制造業第一大國、貨物貿易第一大國、商品消費第二大國、外資流入第二大國,我國外匯儲備連續多年位居世界第一,我國還具有世界上最大的中等收入水平群體,為形成超大規模的內需奠定了基礎,是我國新發展階段經濟增長的巨大潛力所在。另一方面,中國特色社會主義制度體系也日趨成熟,形成了中國特色社會主義制度和國家治理體系,具備了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的堅實基礎條件,形成了中國特色社會主義制度和國家治理體系的制度基礎優勢。

      從中國的工業化和城鎮化進程看,改革開放以來,尤其是加入WTO以來,中國快速地推進了工業化進程,采用了低成本出口導向高速度工業化戰略,用幾十年的時間走完了發達國家上百年的工業化進程,實現了一個十幾億人口全面脫貧和建成小康社會,這是人類工業化史上前無古人偉大成就。到2019年,我們測算的工業化水平綜合指數達到95,已經處于工業化后期的后半階段(黃群慧和李芳芳等,2020),新發展階段將從工業化后期的后半階段向后工業化階段過度,在2035年全面實現工業化,全面進入后工業化社會。伴隨著工業化快速推進,而城鎮化水平也在持續提升,尤其是2015—2019年期間中國常住人口城鎮化率年均提高1.13個百分點,到2019年達到60.6%,戶籍人口城鎮化率達到44.4%,預計到2025年戶籍人口城鎮化率將達到65.5%(魏后凱等,2020)。這一切表明,在新發展階段中國經濟現代化進程起點已經較高,具備了很好的量的基礎條件,中國經濟現代化進程已經到了經過了量的積累、開始實行質的突破的關鍵時期。

      但是,還必須認識到中國經濟現代化進程的不平衡不充分矛盾十分突出,發展質量亟待提高。一方面是工業化發展存在不平衡,工業化與信息化融合發展還不充分,新型工業化進程還相對緩慢。從工業化動力看,存在內外不平衡的問題,長期以來低成本、出口導向的高速工業化戰略,造成對外部過度依賴,內需亟待開拓的內外動力失衡,經濟安全風險加大、核心技術缺失、產業結構升級壓力巨大等問題比較突出;從區域結構看,工業化水平總體上呈現東部、中部、西部逐步降低的梯度差距,近年來南北差距也日趨明顯;從產業結構看,鋼鐵、石化、建材等行業的低水平產能過剩問題突出,受制于創新能力高端產業和價值鏈的高端環節發展不夠,關鍵裝備、核心零部件和基礎原材料等嚴重依賴進口和外資企業。另外,工業化對農業產業現代化帶動力度不夠,三次產業之間融合程度還亟待提高;從工業化發展的資源環境看,工業化速度與資源環境承載力不平衡,綠色能源和綠色制造發展還不充分;從工業化與信息化關系看,互聯網、大數據、人工智能和實體經濟融合深度需要加強,制造業信息化水平、智能制造能力都有待提升。另一方面,以人為核心的城鎮化質量水平有待提升,城鎮化與工業化良性互動發展還不充分。到2019年末,我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率還差16.2個百分點。農村土地制度與城鄉公共服務改革的嚴重滯后,導致落戶意愿與落戶政策錯配,嚴重阻礙了農業轉移人口市民化的進程,造成農業轉移人口難以享受到平等的市民權力。另外,大中小城市網絡建設還不協同,城鎮的產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚的功能協同還有短板,工業化和城鎮化存在著“時間上不同步”和“空間上無互動”的雙重錯位,城市群和都市圈發展還不充分。另外,從根本上說,造成工業化城鎮化發展不平衡不充分的原因還是體制機制不完善。

      無論是工業化發展不平衡不充分,還是以人為中心的城鎮化質量有待提高,從經濟循環角度看會表現為各類生產要素循環不暢通、國內循環不夠充分、國內國際經濟循環不平衡,而造成這這種循環不暢的關鍵原因是創新能力不夠,這既包括科技創新水平不夠,也包括改革開放在內的制度創新問題,這也正是構建新發展格局這個戰略的本質和關鍵要求所在。

     ?。ㄈ嫿ㄐ掳l展格局作為經濟現代化戰略的核心內涵

      新發展階段下外部環境和內部條件變化要求新的經濟現代化戰略,新的經濟現代化戰略應該適應世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興的戰略全局的需要,構建新發展格局就是這樣一個新的經濟現代化戰略。而經濟現代化既然可以理解為工業化城鎮化互動的經濟發展過程,那么構建新發展格局的經濟現代化戰略內涵對工業化和城鎮化提出了怎樣的要求呢?

      一方面,構建新發展格局的戰略核心是從成本驅動、出口導向、高速度工業化轉向創新驅動、內需導向、高質量工業化。這里有三層內涵,一是作為經濟現代化的動力,必須從基于低成本勞動力的比較優勢轉向基于高水平科技創新能力的競爭優勢。改革開放以來尤其是加入WTO以后,中國以要素低成本積極參與了全球價值鏈分工,實現了我國經濟的高速增長,這種戰略不可持續,近年來,核心技術缺失、產業基礎薄弱、產業鏈現代化水平低、國內市場需求得不到有效滿足等問題日益突出,亟待通過提升技術創新能力、更加強調自主創新實現戰略基點轉型。正如上面對新發展格局的理論邏輯分析所揭示,構建新發展格局是以科技自立自強和自主創新為本質特征、基于創新驅動經濟循環暢通無阻的經濟現代化戰略,這意味著新發展格局要是現實經濟現代化進程動力的重大轉變;二是經濟現代化的戰略重心從出口導向轉向內需主導,這意味著要充分利用大國在資源稟賦、市場容量等方面的優勢,以國內經濟大循環為主、國內國際相互促進推進經濟現代化進程。另外,在當前全球化遭遇強勢逆流的背景下,經濟安全與經濟發展同等重要的前提下,這種重心轉變十分必要;三是經濟現代化的目標從追求速度實現趕超轉向追求高質量發展。進入新發展階段,中國全面建成小康社會,社會生產力水平總體上顯著提高,但工業化城鎮化進程面臨更加突出的問題是發展不平衡不充分,這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。而高質量發展就是經濟發展能夠更高程度體現新發展理念要求、解決發展不平衡不充分發展問題、滿足人民日益增長的美好生活需要的發展,高質量發展應該具有創新是第一動力、協調成為內生需要、綠色成為普遍形態、開放成為必有之路、共享成為根本目的的一組經濟發展特性。也就是說高質量工業化本身就是以新發展理念為指導、針對工業化城鎮不平衡不充分的問題而實施的工業化戰略。需要進一步說明的是,高質量工業化戰略的核心是制造業高質量發展,通過創新驅動推進中國制造向高端化、智能化、綠色化、服務化轉型,實現中國從制造大國向制造強國轉變。圍繞制造強國這個目標,中國在2015年提出了《中國制造2025》戰略規劃。雖然這個戰略規劃遭到美國無端指責,但這個規劃指明了中國制造業未來發展方向??紤]到制造業對于科技創新能力提升的重要意義以及制造業的對經濟增長的創新效應,而構建新發展格局的本質是高水平的自立自強,制造業高質量發展無疑是構建新發展格局這個經濟現代化戰略的重中之重。國外智庫有研究認為在很大意義上構建新發展格局是《中國制造2025》的延伸(Jone Lee,2020),這在一定程度上也說明這一點。

      另一方面,構建新發展格局的戰略過程是新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的協同推進的“四化同步”。堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路,推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。這個“新四化”同步發展要求是黨的十八大提出的,黨的十九大再次強調,而黨的十九屆五中全會提出,到2035年我國基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化,建成現代化經濟體系。當今世界正處在以信息技術突破性發展驅動新一輪科技革命和產業變革的信息化時代,信息化已經成為現代化的核心特征,信息化與工業化深度融合并持續改變著城鎮化內涵。而工業化和城鎮化的互動發展,也帶動了農業現代化,進而隨著農業產業效率提升也促進農業人口向城鎮集聚。因此,信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,是當今時代現代化進程的內在要求和基本規律。也就是說,一個國家的現代化進程,必然要求工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的同步推進。經濟現代化可以包括工業化、城市化、信息化和農業現代化等方面,作為現代化化戰略,構建新發展格局要求暢通國內經濟大循環,從內容上可以表現為信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,從現代化進程上也就是工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的同步推進,這不僅是當今時代現代化進程的內在要求和基本規律,也是在新發展階段以新發展理念為指導構建新發展格局、經濟高質量發展戰略的必然要求。新型工業化是相對傳統工業化道路而言的,是以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化、科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的經濟現代化戰略。新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的“新四化”同步發展,充分體現了新發展理念的要求,也是構建新發展格局戰略實施過程。一方面,“新四化”同步發展將科技創新作為現代化的第一驅動力,準確把握了當今世界現代化進程的信息化、綠色化的人類社會創新發展的方向,充分體現了構建新發展格局的本質特征。以科技創新推進“新四化”同步發展,這也正是構建新發展格局的戰略過程和戰略路徑;另一方面,“新四化”同步發展針對中國現代化進程中發展的不平衡不充分問題,更好地展現了生產要素之間、產業與產業之間、產業與區域之間、城鎮與鄉村之間、人與環境之間的內在協調發展性,這也是構建新發展格局暢通經濟循環的要求。也就是說,“新四化”同步發展過程也正是暢通經濟循環、構建新發展格局的過程。因此,積極推進“新四化”同步發展,實現信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,正是構建新發展格局戰略實施的基本過程,而“新四化”同步實現,則正是新發展格局的形成的基本要求。

    構建新發展格局的“雙協同”政策體系

      構建新發展格局是中國進入新發展階段、以新發展理念為指導的新的現代化戰略選擇,這個新的現代化戰略的基本內涵是以高水平的自立自強和科技自主創新來實現經濟循環的暢通無阻。圍繞構建新發展格局這個基本內涵,相應的政策體系也需要不斷創新完善。一方面,圍繞著暢通經濟循環中國經濟治理與宏觀調控體系需要沿著需求側管理與供給側結構性改革這條主線有效協同的方向不斷完善,中國經濟政策需要形成加強需求側管理政策與深化供給側結構性改革政策的有效組合體系。另一方面,圍繞著提高自主科技創新能力需要建立以競爭政策為基礎的產業政策與競爭政策有效協同的技術創新政策體系??傊?,在堅持供給側結構性改革為主線、國內經濟大循環為主體、市場在資源配置中起決定性作用的原則下,構建新發展格局需要加快形成一種供給與需求動態平衡、改革與管理有效協同、國內循環與國際循環相互促進、競爭政策與產業政策有效配合的政策體系和運行機制(如圖2所示)。

      

     ?。ㄒ唬┬枨髠裙芾砼c供給側改革的有效協同的宏觀調控體系

      在構建新發展格局下的加強需求側管理與深化供給側結構性改革的有效協同,無論是從經濟治理實踐,還是從經濟學理論發展,都具有十分重要的創新意義。從經濟治理實踐角度看,作為一個轉型的市場經濟體制國家,中國一直協調改革、管理與發展的關系,平衡供給和需求的矛盾。在1992年中國明確提出建設社會主義市場經濟體制后,以需求管理為重點的宏觀調控體系逐步建立。尤其是進入21世紀以后,總體上中國宏觀政策導向和工具主要是以需求管理為主,財政政策與貨幣政策協同調使得投資和出口成為擴大內需的主要拉動因素。2015年中央基于對中國經濟進入新常態的判斷提出供給側結構性改革,中國經濟增長動力開始轉向更多依賴改善供給的技術進步和創新驅動的長期視角,中國經濟政策導向被概括表述為“三去一降一補”、“破、降、立”和“鞏固、增強、提升、暢通”等階段性方針,供給側結構性改革成為經濟工作的主線。而新發展格局則要求在堅持供給側改革的主線下協同強化需求側管理,以培育完整內需體系和建設強大國內市場,從而實現更高質量、更有效率、更為公平、更可持續、更加安全的經濟發展。這在宏觀政策導向上需要在深化供給側結構性改革中充分考慮到短期擴大需求總量的要求,而加強需求側管理時還必須著眼于長期供給側結構性矛盾的化解。這不僅是宏觀經濟調控的新方向,也意味著對宏觀經濟理論的創新和發展。從宏觀經濟理論上看,這是一個供給側結構性改革理論兼容了需求管理論內涵、突破供給學派理論長期視角和凱恩斯主義短期視角的綜合理論框架,這個綜合框架有內在機制的協同,也是一個系統性理論框架,這也正是“十四五”規劃《綱要》提出的堅持系統觀念原則的內在要求。當然這種理論和實踐的重大創新并非一蹴而就,需要從需求側和供給側兩端發力,不斷探索有效協同的政策體系和內在機制。

      從需求側看,需求側管理要與供給側結構性改革有效協同,需要在以下三方面持續加強(黃群慧,陳創練,2021)。一是需求側管理要緊扣經濟結構性問題做到更加精準有效。當前經濟中結構性問題是多方面的,既有高端消費需求旺盛與高端服務和產品供給不足之類的需求與供給之間錯配,也有對國外關鍵核心技術過于依賴的內需和外需結構失衡,還有投資和消費內部結構不協調,例如投資增長仍主要來自房地產投資和基礎設施投資,高新技術產業、教育和衛生投入雖然增速較高但占比偏低。新發展格局下加強需求側管理,絕不是大規模需求刺激、簡單進行總量管理,其真正的要義是緊扣上述結構性問題,有效發揮需求對供給的牽引作用,因題施策,做到更加精準有效。例如,在投資方面,并不是說強調供給側結構性改革、實現經濟增長從投資驅動導向轉向消費驅動導向就不再注重投資,而是要看如何投資。新發展格局下,要擴大內需應該更加注重“補短板”和“促升級”的有效投資,所謂“補短型”投資針對發展中不平衡的領域進行的投資,這類投資有助于提高國民經濟運行的協調性、疏通國民經濟循環的堵點,從而暢通經濟循環擴大經濟流量,主要包括基礎設施、民生事業、區域協調、生態保護等領域;所謂“升級型”投資針對未來經濟現代化發展方向進行促進經濟高級化現代化的投資,旨在從國民經濟循環角度提供經濟循環的新動能,培育經濟新增長點,從而增強經濟循環動能、提高經濟循環水平,重點方向包括新型基礎設施建設投資和制造業高質量發展投資等。也就是說,需求側管理應該要主動觸及深層次的結構性問題,在深度和力度上與供給側結構性改革保持協調。

      二是需求側管理要圍繞培育完整內需體系做到更加積極有為。構建新發展格局、暢通國內經濟大循環需要加快培育包括現代市場體系、現代產業體系、收入分配體系和新型消費體系等在內的完整內需體系,進一步釋放內需潛力。而加快培育完整內需體系,除了要求深化供給側結構性改革外,還要求需求側管理政策體系的配套支持。具體而言,財政政策和貨幣政策不僅要圍繞經濟增長、充分就業、物價穩定、國際收支平衡四大目標綜合施策,還應該充分體現統一開放、競爭有序的現代市場體系建設的要求,積極促進創新引領、協同發展的現代產業體系發展。尤其是,要堅持就業優先的政策導向,收入分配政策要以切實提高居民收入水平、建立和完善體現效率促進公平的收入分配體系為基本要求,正確處理國家、企業和個人之間的關系,保證居民可支配收入增速與經濟增長速度同步。另外,需求側管理政策要在挖掘國內消費潛力、加快消費轉型升級、塑造新型消費體系方面發揮積極作用,要積極促進新型城鎮化進程,合理增加公共消費,依托公共消費帶動居民消費增長,加快新型消費基礎設施建設投資,大力促進消費數字化轉型。

      三是需求側管理要扭住擴大內需戰略做到保持中性適度。需求側管理必須要緊緊扭住擴大內需這個戰略基點,當前內需已經成為拉動中國經濟增長的絕對主力,其中最終消費對GDP增長的貢獻率達到六成以上,然而從中長期走勢看,投資需求和消費需求均呈現下調趨勢。建設超大規模國內市場、形成旺盛內需已經不僅僅是短期的政策目標,而是一個長期的要求,是一個可持續的歷史過程。這不僅僅要通過深化供給側結構性改革來解決長期的供給結構性問題,同時,促進消費升級、完善投資結構也要加強需求側管理,通過需求升級牽引供應鏈和產業鏈創新發展。要提高需求側管理與供給側改革的有效協同,需求側管理必須兼顧長期的制度性改革任務以適應供給側結構性改革的長期性要求,兼顧結構性問題和周期性問題并有針對性地解決。財政政策應該更多地用于解決結構性問題,而貨幣政策應該更多地解決周期性問題。為了同時滿足長期、多目標的要求,需求側管理就不可短期過于激進,要比以往更加中性和適度,運用當期政策解決迫切性的問題、保持經濟運行總體穩定的同時,要前瞻性地考慮到對中長期的影響。需求側管理必須要把握政策力度,與供給側結構性改革的力度和節奏緊密結合起來。

      從供給側看,供給側結構性改革要與需求側管理有效協同,需要從兩方面入手深入實施。一方面,供給側改革要圍繞暢通國內大循環實現供給和需求的高水平動態平衡。在2018年中央經濟工作會議提出“鞏固、增強、提升、暢通”要求中,暢通國民經濟循環,形成國內市場和生產主體、經濟增長和就業擴大、金融和實體經濟良性循環,就是供給側結構性改革的重要要求之一。新發展格局下,供給側結構性改革應該更加以暢通國內經濟大循環為目標,針對生產、分配、流通、消費的各環節的卡點、堵點,破除制約經濟循環的制度障礙,推動生產要素循環流轉和各環節有機銜接,加快培育統一開放、競爭有序的市場體系,激發供給體系提高供給質量更好地滿足市場需求轉型升級和靈活多樣之變化,提升供給體系對需求的適配性。尤其是通過供給側結構性改革,積極推進制造強國建設,不斷提升產業基礎高級化和產業鏈現代化水平,促進先進制造業和現代服務業深度融合,促進數字技術與實體經濟深度融合,培育先導性和支柱性產業,推動戰略性新興產業融合化、集群化、生態化發展,強化基礎設施支撐引領作用,提升服務業效率和服務質量,從而形成實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系,實現以供給體系質量提升引領和創造新需求,最終形成形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。

      另一方面,供給側改革要圍繞國內國際雙循環相互促進實現內需與外需的高水平協調發展。一般而言,需求側管理的國際經濟政策的基本目標是實現國際收支平衡,這進一步要求實現內需與外需、進口與出口、吸引外資與對外投資等各方面的協調發展。改革開放以來尤其是在加入世貿組織以后,中國積極加入全球價值鏈分工,形成了依靠國際大循環的、出口導向工業化戰略,中國經濟實現了快速發展和趕超。但近年來,關鍵核心技術缺失、產業基礎薄弱、產業鏈現代化水平低、國內市場需求得不到有效滿足等問題日益突出,嚴重制約中國經濟可持續增長和經濟安全。構建新發展格局要求以國內大循環為主體的基礎上國內國際雙循環相互促進,這意味著我國需要通過深化供給側結構性改革協同推進強大國內市場和貿易強國建設,改變激勵出口的政策導向,吸引全球資源要素,塑造我國參與市場競爭新優勢,實現新的內需和外需的高水平協調發展。尤其是,要通過深化供給側結構性改革,完善國家創新體系和創新生態,把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐,提高我國創新能力,打破關鍵核心技術大多依賴國外供給的“依附性”,疏通經濟循環中“卡點”,提升中國產業在全球價值鏈中的地位。

     ?。ǘ└偁幷吲c產業政策有效協同的技術創新政策體系

      從世界工業化史看,存在著不同的工業化模式和動力機制,這不僅僅體現了工業化進程的復雜性,落實到工業化推進的政策體系上,也存在復雜的動態組合。這種政策體系動態組合的本質是隨著工業化推進如何處理政府與市場的關系。與政府和市場的關系相對應,工業化進程中相應的政策體系可以分為產業政策和競爭政策。從一定意義上可以認為,市場驅動為主的工業化更傾向于依靠競爭政策,而政府驅動為主型的工業化進程更傾向于依靠產業政策。對于政府和市場共同驅動的工業化則是產業政策和競爭政策的混合。如同政府和市場關系是經濟學中一個重大而復雜的論題一樣,實際上工業化進程中不同的階段產業政策和競爭政策如何組合,是一個具有重大理論和現實意義的問題。

      產業政策直觀地理解為關于產業發展的政策,在這種泛泛的描述背后蘊含著豐富的理論性內涵。對產業政策的深入理解需要把握兩方面前提,一是產業政策存在合理性。雖然現實中產業政策多是后發國家出于趕超發展需要而采取的發展產業的政策工具,但是從更為普遍的理論意義看,還存在各種經濟理論解釋為什么需要產業政策,比較傳統的解釋是新古典經濟學提出的為了矯正市場失靈。這種市場失靈既包括由于不完全競爭、信息外部性、公共品等引起的傳統市場失靈,也包括市場機制在協調經濟活動中的市場協調失靈?!靶畔⑼庖纭?、“協調失靈”被認為是政府實施產業政策的兩大理論基石(Hausman R. & D.Rodrik,2003)。而更有解釋力的演化經濟學則從經濟系統結構動態演化角度出發,認為市場自組織狀態下會出現短視的低水平局部均衡和忽視社會公共目標情況,這需要政府通過產業政策激勵創新行為和規制市場主體行為來打破低水平局部均衡和促進社會公共目標的實現,進而促進經濟發展目標。這有力支撐了發展中國家通過產業政策實現后發趕超的合理性。二是產業政策的復雜性。不同國家和同一國家不同工業化時期所實施的產業政策內涵、程序、力度和具體工具形式都千差萬別,這使得產業政策非常復雜。從類型上看,包括現代產業政策與傳統產業政策,橫向產業政策與縱向產業政策,選擇性產業政策與功能性產業政策,限制性產業政策與鼓勵性產業政策等等,從內容上看,涉及到創新政策、教育政策、貿易政策、市場管理、中小企業政策等等各個方面。理解了產業政策的合理性和復雜性,就避免了陷入關于是否需要產業政策的初級爭論中,而將研究產業政策問題的關鍵聚焦到如何根據工業化進程階段動態制定更加合意的產業政策。

      廣義的競爭政策,一般認為是政府實施的以保護市場競爭、促進和強化市場機制作用、規范市場競爭行為為目標的各種政策總和。狹義意義上競爭政策是規制企業包括壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中等壟斷行為和不正當競爭行為的各種政策。從經濟發展的視角看,政府之所以實施競爭政策、建立公平競爭的市場機制,一個基本的共識在于公平競爭是優化資源配置、激勵創新、促進產業發展、增進社會福利的最為重要的前提,而單個企業為了追求自己利潤最大化的壟斷和不正當競爭行為會破壞公平競爭市場機制,進而不利于社會資源優化配置、產業創新與發展、社會福利最大化,從這個意義上競爭政策也是一種促進產業發展的政策,只是與產業政策不同的是,競爭政策是通過保護市場公平競爭、促進市場充分競爭從而實現促進產業發展的目的,而產業政策看到了單純的市場競爭存在著“市場失靈”,由政府直接制定政策干預市場機制、彌補市場失靈從而達到鼓勵或者限制某些產業的發展的目標。當然,產業政策和競爭政策并非“非黑即白”,例如,與選擇性產業政策不同,功能性產業政策就是強調在不破壞市場公平競爭的前提下圍繞著建設和完善產業發展基礎條件(包括市場基礎條件)而促進產業發展。實際上,圍繞產業創新發展、社會福利最大化等目標,產業政策與競爭政策存在著有效實施的動態組合。

      經過多年實踐,中國的產業政策已經發展為一套動態復雜的政策組合,包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策和產業技術政策等各類政策。從實施效果看,總體上對中國快速推進工業化進程、促進產業轉型升級、實現經濟趕超發揮重要作用,但是,中國的產業政策在一定程度上也存在干預市場和影響市場機制形成的問題。隨著市場經濟體制改革的不斷深入,在不斷完善產業政策的同時,中國不斷強化競爭政策(黃群慧,2018),具體包括1993年9月頒布了《反不正當競爭》、2007年8月通過《反壟斷法》、2015年10月明確提出逐步確立競爭政策的基礎性地位、2017年10月出臺《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》等關鍵措施。中國正在建設和不斷完善基于競爭政策基礎地位的產業政策與競爭政策的協調機制。堅持競爭政策的基礎性地位,其基本要求是深化市場化改革、加快壟斷行業以及要素市場改革,將競爭政策作為產業政策和其它各類經濟政策的前置性和約束性政策,這是高標準市場體系建設的基本要求,也是加快構建完整內需體系、促進經濟循環的一項重要內容,所以構建新發展格局也一定堅持競爭政策的基礎性地位。

      構建新發展格局的本質特征是高水平的自立自強、提高科技創新能力,圍繞促進自主創新形成以競爭政策為基礎地位、產業政策與競爭政策有效協同的技術創新政策體系,也就成為構建新發展格局的重要政策支撐和基本要求,這具體要在以下三方面強化著力。

      1.推進產業政策從選擇性向功能性轉型、真正確立競爭政策的基礎地位

      新發展階段中國現代化進程已經到了工業化后期向后工業化過度的階段,需要實施高質量工業化戰略,中國產業結構的日益完備、產業技術水平逐步向全球技術前沿靠近,長期以來與我國工業化初中期階段相適應的由選擇性產業政策主導的政策體系越來越不適用了,產業政策應該從選擇性向功能性轉型,產業政策資源應更多地導向了科技創新服務體系建設,競爭政策和功能性產業政策應該越占據主導,以提升自主創新能力和激發顛覆性創新技術涌現。另外,面對全球百年未有之大變局,新一輪科技和產業革命正在不斷拓展深化,全球貿易規則和競爭秩序正處于不斷變化甚至秩序重構過程中。雖然各大國都在努力掌握和增強其在新興技術和新興產業領域的主導權,但這一輪以智能化、數字化、網絡化為核心特征的新工業革命所涉及的科學技術基礎的廣度、技術融合的深度和市場應用的復雜性都是空前的,任何一個國家都不可能掌握新工業革命產業體系、供應鏈體系、價值鏈體系和創新體系的全部環節,需要繼續在多邊主義原則下構建更加開放的產業生態和創新生態(謝伏瞻,2019),這種背景下要更好地實現國內與國際經濟循環相互促進,要通過更大范圍、更高水平的市場開放、加強知識產權保護、強化競爭政策等積極引導和融入新的多邊貿易投資規則,維持自由、公平、透明的全球市場秩序,致力于形成一套符合市場經濟發展的規則。這同樣要求我國產業政策轉型與競爭政策基礎地位的真正確定。

      圍繞著提高自主創新能力來構建新發展格局,既要真正確立競爭政策的基礎地位,還要有效發揮產業政策的作用,這需要有效協調競爭政策和結構性產業政策的基礎上確立競爭政策的基礎地位。為此,需要把握兩個重要方面的政策措施。一方面,明確結構性產業政策發揮作用的邊界,積極推進產業政策轉型。嚴格控制結構性產業政策數量,產業政策要強調質量,強調“少而精”和協同配套。要最大限度地從結構性產業政策主導轉向功能性產業政策主導,通過市場或非市場的方式為產業提供科學技術、人力資本等創新公共服務,通過創新體系建設或公共服務體系建設,如共性技術研發機構、技術擴散服務機構和項目、針對中小企業的法律會計服務等,為產業和企業提供特定的服務以提升其創新能力;要最大限度地從“剛性”產業政策轉向“柔性”產業政策,加大知識產權保護力度,建立知識產權侵權懲罰性賠償制度,鼓勵塑造良好產業生態和競爭環境;最大限度地從封閉環境下的產業政策轉向開放條件下的產業政策,實現產業政策與國際通行規則慣例的兼容,提高產業政策的普惠性。但是,要堅持在關乎國家發展全局和國家產業安全的關鍵領域實施結構性產業政策,充分發揮我國制度優勢和經濟規模優勢。另一方面,要從組織機制上逐步確立競爭政策的基礎地位,這要求改革產業政策主要由行政部門負責制定和執行的機制,實現產業政策制定程序與組織機制的再造。我們曾建議產業政策和競爭政策協調的組織保障可以考慮以下方案:組建國家競爭政策與產業發展委員會,負責管理競爭政策和產業政策的集中制定,各相關部委負責相關產業政策建議和具體實施。該方案與目前我國競爭政策和產業政策治理體系的區別,將政策制定部門與政策執行部門分離,將政策協調的重心由政策出臺后的事后協調調整為政策出臺時的事前協調(中國社會科學院經濟研究所課題組,2020)。

      2.積極探索和健全完善社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制

      社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制,本質上可以認為是發揮市場在資源配置起決定性作用與更好地發揮社會主義國家政府集中力量辦大事作用在科技創新中的有效協同機制,其政策體系就是基于產業政策手段與競爭政策手段有效協同的科技創新政策。雖然單純理解舉國體制,顧名思義,是國家利用所有資源和手段,舉全國、全社會之人力、財力、物力去達成某一特定目標的工作體系、運行機制和制度安排,體現了“集中力量辦大事”原則和思想以及國家統一意志。但是,社會主義市場經濟體制下的新型舉國體制,還需要把握兩層涵義,一是市場經濟體制下的新型舉國體制,是對傳統舉國體制以行政配置資源為主要手段的超越,將充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用兼顧起來,推動有效市場和有為政府更好結合;二是市場經濟條件下的新型舉國體制,是在經濟全球化、信息化背景下開放的體制,是中國積極尋求國際合作、積極順應經濟全球化、信息化趨勢的舉國體制。這意味著,科技創新的新型舉國體制,要面向國家重大需求,通過政府力量和市場力量協同發力,集成國家戰略科技力量、社會資源共同攻克重大科技問題的組織模式和運行機制,充分發揮我國制度優勢,綜合運用了行政力量和市場的各種手段,但又尊重科學規律、經濟規律、市場規律和全球化規律,讓企業在關鍵核心技術攻關中占據主體地位,尤其是發揮企業家的創新作用。

      充分發揮我國新型科技創新的舉國體制的優勢,不斷完善我國新型舉國體制,一方面要界定實施新型舉國體制的邊界。新型舉國體制更適合針對投入巨大、技術難度高,市場主體單獨難以攻克的重大的、國家戰略性、基礎性的科學技術問題和經濟發展項目。另一方面要不斷提高我國新型舉國體制的創新效率。當前我國在推進新型舉國體制進行技術創新的組織實施過程中存在一些突出問題:從跨部門、跨地區協調層面看,目前我國的舉國體制更多是在“資源投入”方面實現了“舉國投入”,但在“組織管理”(即跨部門協調、跨地區協調)方面還沒有真正實現“舉國協同發力”;從項目組織管理實施層面看,參與主體權責不對稱的問題突出,科學管理和制度激勵嚴重不足;從總體環境看,目前我國的舉國體制項目在人才引進、技術競爭、國際合作等方面還不能有效響應新的國際競爭環境的挑戰。為此,要加強統一管理和促進部門合作,重視打造核心平臺和發揮行政垂直管理體系的協調作用;要明確主要權利人和責任人職責,導入成熟的項目管理流程,進一步提升重大項目的組織實施效率;要根據新的國際競爭形勢,對國家重大科技和產業化項目在戰略部署方面進行調整(黃群慧和倪紅福,2020)。

      3.以國有企業分類改革為前提將國有資本更加聚焦到高水平的科技自立自強、實體經濟創新發展與產業鏈供應鏈治理能力提升的功能定位上

      從一定意義上說,國有企業可以作為一種產業政策手段,通過國有企業使命要求、國有資本功能定位,政府可以將國有資本有效配置到服務于國家特定產業發展目標上。這種產業政策手段,為了與競爭政策協調,就要求國有企業在市場競爭中需遵循“競爭中性”的原則。對于中國國有企業而言,既要充分發揮國有資本功能定位和實現國有企業使命要求,又要堅持“競爭中性”保護市場公平競爭,一個基本前提是堅持分類改革與分類監管。對于公益類和特定功能類國有企業,需進一步發揮國有經濟戰略支撐作用,推動國有資本進一步聚焦戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等功能;對充分競爭領域的國有企業,強化資本收益目標和財務硬約束,增強流動性,完善國有資本優化配置機制。在新發展階段,國有企業需要以構建新發展格局為企業使命,國有資本需要以貫徹新發展理念、構建新發展格局為優化配置目標。具體而言,國有資本功能定位需要在以下幾方面聚焦。

      一是高水平的科技自立自強。構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強,而自強自立的關鍵在于科技的自主創新。中央企業有研發人員近100萬人,兩院院士超過200人,擁有一半以上的國家重點實驗室。但是國有企業總體上在研發投入還嚴重不足,尤其是在基礎研究方面投入更少,面對眾多“卡脖子”關鍵核心技術薄弱環節,中央企業還沒有很好地發揮重要戰略科技力量的作用實現迅速突破。國有企業必須圍繞著原創性技術創新進行大量資本布局,強化基礎研究投入,提高高級技能工人占比,完善科技服務體系,在積極探索市場經濟條件下的新型舉國體制和推進創新攻關的“揭榜掛帥”體制機制的過程中發揮重要作用,中央企業要成為新型舉國體制下的科技自立自強的核心平臺,組織協調攻關重大的、戰略性、基礎性技術問題,提升重大項目的組織實施效率,在國家重大科技和產業化項目進行科學戰略部署。

      二是實體經濟創新發展。近年來中國經濟總體上呈現“脫實向虛”的趨勢,一定程度上出現了過快和過早“去工業化”問題,這十分不利于我國經濟高質量發展,不利于我國經濟安全。雖然中央企業是我國實體經濟的頂梁柱和制造強國建設的主力軍,但總體上國有資本也存在一定程度“脫實向虛”問題。從2020年1到11月份數據看,中央企業中工業企業資產總額占比51.4%,雖然保持超過了一半比例,但近些年占比也是呈現明顯下降趨勢,2019年工業企業資產總額占全部中央企業資產總額較2015年下降5.5個百分點;而同期地方國資委監管的國有企業工業企業資產總額占比更是只有12.9%,比金融業資產占比低9.5個百分點,比房地產和建筑業資產占比還低2個百分點,2019年比2015年下降了7.5個百分點。新發展階段,國有資本必須在實體經濟,尤其是制造業上積極布局,國資委要強化主業管理,有效地推動實體經濟創新發展。

      三是產業鏈供應鏈治理能力提升。在當今全球價值鏈分工的背景下,提升國家產業鏈供應鏈現代化水平,就是一個國家推進其產業鏈供應鏈向高附加值延伸、強化其產業在全球價值鏈各環節的增值能力、實現在全球價值鏈的地位升級、企業在全球價值鏈治理能力提升的過程。從國際經濟循環角度看,中國企業在全球價值鏈分工地位還處于中低環節,對全球價值鏈治理還缺少話語權;從國內經濟循環角度看,總體上國有企業尤其是中央企業在產業鏈供應鏈中處于中上游地位,對產業鏈供應鏈具有一定的控制能力,但這種能力主要是基于資源導向的,不是基于創新導向的。新發展階段要構建新發展格局,提升中國提升產業基礎能力和產業鏈水平,國有企業要在現有的基礎上,采用流程或者工序升級、產品升級、價值鏈環節攀升,或者企業功能升級、價值鏈躍遷,或者跨產業升級及其組合等方式來提高我國產業基礎能力和產業鏈水平,實現從基于資源優勢控制產業鏈向基于創新能力控制產業鏈的轉化。

      最后,需要說明的是,構建新發展格局,聚焦實現國有企業使命定位和國有資本的功能布局,不僅僅是國有企業自身的問題,同時和國有資產監管體制直接相關。黨的十八大提出了要建立以管資本為主的國有資產監管體制,黨的十九大和十九屆四中、五中全會也在不斷地強調要健全管資本為主的國有資產監管體制。但是,“管資本為主”不能理解為“只管資本”,把“管資本”單純理解為監管企業的資本收益。從經濟學理論上看,“管資本”其內涵也絕不是單純的只關注資本收益?!百Y本”在現實中存在兩種內涵,或者說屬性,一種是資本的“金融”概念或者“金融屬性”,可以表述為作為一種資源的可自由流動的資金,另外一種是資本的“技術”概念或者“技術屬性”,可以表述為在某特定生產組織或者機構內進行的生產過程中包含的一組生產要素(盧依季和羅伯特,2016)。國有資產監管體制的“管資本為主”更多的是資本的“技術屬性”,而非“金融屬性”,“管資本”不僅要考核其資本回報,還要關注其資本回報是通過什么途徑獲得的,要監管企業是否已經脫離主業、違背使命要求和偏離資本功能定位,尤其是對于公益性和商業二類企業而言。當然,這并不意味著國有資產監管體制要回到黨的十八大之前。在“管資本為主”的管理體制下,監管方除了監管國有資本保值增值,還要對國有企業使命、重大戰略進行監管。在新發展階段,尤其是要監管國有資本是否更加聚焦到高水平的科技自立自強、實體經濟創新發展與產業鏈供應鏈治理能力提升的功能定位上。

    結語

      圍繞構建新發展格局,中國經濟理論、經濟戰略和政策體系都面臨著創新發展的一系列重大任務。與已有研究強調新發展格局“雙循環”的屬性不同,本文更加強調新發展格局的本質特征是中國現代化進程進入到新發展階段后的高水平的自強自立,尤其是本文對新發展格局給出了一個經濟現代化,也可以說是工業化的全新視角。基于經濟現代化視角,本文圍繞構建新發展格局的理論邏輯、戰略內涵和政策體系提出了一系列新的觀點、認識和建議。

      從新發展格局的理論邏輯看:構建新發展格局是中國社會主義現代化進程進入到新發展階段的必然要求,是與現代化新階段相適應的經濟現代化路徑。構建新發展格局是中國基于自身資源稟賦和發展路徑而探索的、以自立自強為本質特征的、突破“依附性”、具有“替代性”的一種經濟現代化模式;新發展格局是一種充分利用大國經濟優勢、圍繞著自主創新驅動經濟循環暢通無阻的經濟現代化戰略。

      從構建新發展格局的戰略內涵看:作為一種經濟現代化戰略,順應了全球經濟環境呈現出全球化強勢逆流變局、科技和產業創新呈現出加速“革命”新局、國際經濟力量正在呈現深刻調整格局等世界大變局的環境變化,充分利用了新發展階段下中國經濟現代化進程已經到了經過了量的積累、開始進行質的突破的關鍵時期的各方面條件,深刻把握了中國經濟現代化進程的不平衡不充分矛盾十分突出、發展質量亟待提高的這方面關鍵問題,其戰略的核心內涵高質量工業化,也就是實現從成本驅動、出口導向、高速度工業化向創新驅動、內需導向、高質量工業化轉變,協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的實現。

      從構建新發展格局政策體系看:需要在堅持供給側結構性改革為主線、國內經濟大循環為主體、市場在資源配置中起決定性作用的原則下,加快形成一種供給與需求動態平衡、改革與管理有效協同、國內循環與國際循環相互促進、競爭政策與產業政策有效配合的政策體系和運行機制,尤其是形成需求側管理與供給側改革有效協同的宏觀調控體系、競爭政策與產業政策有效協同的技術創新政策體系。

    作者簡介

    姓名:黃群慧 工作單位:

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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